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中国经济导报:我国盐政的现状与未来

更新时间:2010-2-5 9:02:49 作者:江来 文章来源:中国经济导报 点击数:5641
      盐业改革的真正目的应该是实现更科学的补碘,更周全地保护人民的利益,更好地促进中国盐业的发展。而事实上,中国盐业对自身的改革也一直在进行着。
  
  现状
  
  从新中国成立到1995年,我国盐行业一直实行计划管理体制。1996年5月27日,国务院发布了《食盐专营办法》(国务院令第197号),此后开始明确对食盐实行专营,目的是在我国实现消除碘缺乏病。而专营的具体职责由各级地方政府承担,各级地方政府也纷纷成立了盐业公司、盐务管理局。这时候的盐行业,存在着数量多,规模小,力量分散,经济实力不强,工艺技术落后,流通现代化水平比较低的弊端。而经过不断地改革,今天的中国盐业,已经渐渐形成了以省为单位,垂直管理的省级盐业集团为主的盐业管理体制。一方面整合后强化了管理能力,并对交通不便的地区等地居民和低收入盐民进行补贴,保证了合格碘盐的供应;另一方面也通过资源的整合,增强了市场的竞争力,这是体制上的改革。而技术上,也从单一的盐种,发展形成了以普通海盐、精制盐为主,加硒盐、加钙盐、营养盐等几十种多品种盐产品并存的食盐市场。工业盐方面也有漂染盐、粉末盐、融雪盐等经过市场细化的多种盐产品。部分盐业公司也进一步与国外公司合作,引进了新产品和技术。从流通现代化上看,大部分盐业公司也从坐柜台卖盐,转变为实现现代化的物流配送,减少流通环节,方便消费者。
  在专营成效方面,从1996年《食盐专营办法》条例颁布以来,我国居民合格碘盐的食用率在逐年提高:由1995年的39.9%上升到2005年的90.2%;儿童甲状腺肿大率从1995年的20.4%下降到2005年的5%。两项指标均达到国际消除腆缺乏病的标准,大大改善了人民群众的碘营养状况,使人口素质得到显著提高。实践充分证明:食盐补碘是防治碘缺乏病的有效途径,食盐专营是食盐补碘的根本保障。
  
  弊端
  
  虽然盐业专营在我国碘盐普及上贡献突出,但还不是没有弊端的。主要表现在:
  ??市场竞争力不够。这一点其实有着多方面的原因,主要当然是市场意识不够,这并不是盐业公司不愿意做市场,而是因为盐业企业作为专营企业,长久以来,都是严格遵守着国家政策,以保证盐业市场供应和保证合格碘盐普及作为首要准则,也唯恐做得不够,只是兢兢业业地经营着盐业市场,不敢涉足其他行业。并没有过多的去考虑自身的发展,造成了盐业公司经营品种单一,市场适应力差的情况。直到近几年,才有部分盐业公司展开多品种的经营,也取得了一定的成效。
  ??内部监管不够。由于盐业专营的实际操作权在各级地方政府,这样也造成了盐业专营机构各地的体制结构有很大不同,编制上就有公务员、事业单位员工、企业员工的不同,盐务管理局的级别和上级主管部门在各地也不尽相同,这许多不同,也造成了各地盐业公司没有一个可循的可靠监管模式,而上级部门多头管理的情况也很容易导致管理混乱。
  ??机构人员臃肿。由于经营品种单一,整个盐业市场份额有限,加上多头管理,盐业公司承担了大量的人员安置社会责任,造成部分盐业公司机构人员臃肿,企业负担很大。
  ??产销未能一体。有的地区盐业公司,没有自己的生产企业,这不仅容易造成产销矛盾,也对稳定食盐市场也造成一定困难。
  ??政府食盐定价与市场价格脱节。国家对计划食盐的定价大大高于实际的市场价,这对于保证食盐市场供应是有一定积极意义的,但是巨大的差价,同样产生了很多其他问题。一方面,盐业公司的购入价太高,成本无法下降,造成最终零售价偏高;另一方面,由于差价和产大于销,生产企业将计划外的盐进行倾销,容易造成私盐泛滥,市场难以管理。同时,造成生产企业把工作重心放在争夺计划上,不利于生产企业的健康发展。
  
  方向
  
  为了实现更科学的补碘,更周全地保护人民的利益,更好地促进中国盐业发展的改革目标,我国盐业改革应朝以下两个方向转变:
  一是最积极的方向应该是在现阶段深化专营,控制产能,促进产销一体,在这过程中国家可以通过行政干预,对盐业进行重组改革。最终的目的是在全国形成几个大型盐业集团,走向国际竞争。
  具体来说,深化专营,就是指对于目前的《食盐专营办法》要进一步健全,只有在坚持专营,健全法律制度的基础上才能推行诸如根据地域不同,阶梯式调整加碘量等科学补碘的方案,保护人民的健康安全。同时,针对我国目前盐产能大大过剩的实际情况,国家应该严格控制新增的制盐企业,同时鼓励并在行政上支持盐业公司与制盐企业的合并,形成以资产为纽带,产销一体化的现代化盐业集团,产销结合,以市场实际情况控制产能过剩的形势。在这个基础上,进一步推动各行政区划之间的竞争、重组,或通过上市等手段,引入有效的监管方式。一方面保证食用盐市场稳定供应和人民的食盐安全,进一步保证防治碘缺乏病的防治成效,另一方面使盐行业形成能够参与国际竞争的强大能力。
  另一个改革方向可以参考日本。日本在迫于西方国家的贸易制裁下于1997年废除了专卖法,但是政府的两个主要盐业管理机构仍然保留:一是日本盐工业会。它是代表日本全国6个大型制盐企业的协会组织,它与日本盐批发商和有关方面协调、联系、反映情况、交流信息,其会长级别较高,是由政府任命。二是日本盐事业中心。它是代表政府行使管理的最高机构,是根据《盐商业法》建立的,也是日本国内最大的盐产品批发经营机构,对盐的销售起调控作用。在专卖法废除后,日本政府不断出台政策对盐业市场加以调控:1997~2002年,日本政府采取了“不增设批发商,每个企业一年只准进口100吨食盐”的限制措施;对于日本这个主要依赖进口的盐业市场来说,这一政策在实际上还是垄断了盐业市场。2003年,又针对性地利用“松散剂”的安全门槛,对进口精制盐每吨征收3000日元关税壁垒,阻止国外特别是中国精制盐进入日本。所以说,日本虽然废除了专卖法,但事实上仍然是由国家对盐业进行了垄断,以保护日本盐业的生存和发展。如果从这方面来说,政府可以加强盐务管理局的相关职能,除了盐务局目前对市场的监管职能,进一步延伸到对生产环节的监管,但是去除盐业公司的市场销售职能,允许销售环节的自由竞争。这个方法会有什么弊端呢?主要有两方面:一方面重新建立新的法规,新的市场容易出现漏洞,会有一段时间的过渡期,而人民的健康安全不能有过渡期;另一方面盐务管理局如果脱离盐业市场的自给自足,国家也会增加很高的管理成本。
  
  风险
  
  如果现在贸然停止专营,将中国盐业完全推向市场,一方面普及碘盐,防治碘缺乏病的成效难以保持,对于交通不便的偏远地区和生产力相对低下的低收入盐民利益也难以保证。另一方面,各地盐业公司在经营品种单一的情况下很难直面市场的冲击。而国际上的大型盐业公司诸如荷兰阿克苏,美国陶氏等都是跨行业的化工巨头,不仅掌握着盐业资源,也掌握着盐业的上下游,可以说竞争是毫无悬念的,只需利用化工行业的利润来补贴盐业上的成本,就能在价格战上彻底地击败经营单一的国内盐业企业。但如果在与外资的竞争中失败,姑且认为外企能够在质量方面严格把关,在防治中国的碘缺乏病上尽到社会责任,但中国仍然会面临两个问题:一是大量对中国消除碘缺乏病作出贡献的盐行业职工如何安排?二是在中国失去对盐价的定价权后盐价是否还能像专营下一样稳定?企业都是逐利的,寡头垄断下的盐业价格上涨是可以预见的。事实上,到2005年底,在中国已开放的28个重要产业中,外资企业已在21个产业中拥有多数资产控制权,国内企业在没有准备好的基础上只能节节败退,拱手将市场和定价权让给外资。在2009年举行的世界盐业大会上,已有不少国外财团都对中国食盐专营是否会放开表现出高度关注。

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